Politika ochrany životního prostředí

1. Vývoj ochrany životního prostředí v rámci ES/EU

Politika ochrany životního prostředí Evropské unie patří mezi koordinované komunitární politiky. Odpovědnost za ni nesou členské státy, pokud je ale možno dosáhnout stanovených cílů lépe na evropské úrovni, přecházejí kompetence na nadstátní úroveň. Tato politika si klade za cíl uchovat a vylepšit kvalitu životního prostředí a života a zdraví obyvatel.

 

Politika životního prostředí prošla dlouhým a náročným vývojem. Zprvu byla ochrana životního prostředí přecházena bez povšimnutí: ve smlouvě o Evropském společenství uhlí a oceli (1951) nebylo životní prostředí zmíněno a Společenství v této oblasti nebyly svěřeny žádné kompetence ani rozpočtové zdroje. Životní prostředí v té době také nebylo vážně ohroženo. Nepřímou zmínku o ochraně životního prostředí pak obsahovala Smlouva o Evropském společenství pro atomovou energii (1957) – ale pouze v souvislosti s ochranou proti ionizujícímu záření. Zprvu byla ekologická legislativa pouze úzce definována a měla převážně technický charakter.

 

Důležitým mezníkem se stal rok 1972, kdy se konala Konference OSN o životním prostředí ve Stockholmu. Na základě této konference přišli předsedové vlád států Společenství s výzvou, aby Komise navrhla první Akční program pro životní prostředí. Pařížský summit (1972) tak vzal důležitost ochrany životního prostředí konečně na vědomí a od této doby byly přijímány akční plány založené na vertikálním a sektorovém přístupu k ekologickým problémům. Pro období 1973-1976 byl přijat První akční plán ES pro ochranu životního prostředí. S tím souviselo i vytvoření první sekce Evropské komise, která se specializovala na ochranu životního prostředí.

Na prahu 80. let potvrdil Evropský soudní dvůr, že je možné přijímat evropské závazné normy o ochraně životního prostředí v rámci regulace vnitřního trhu (podle tehdejšího čl. 100 SES) – v rámci ES tehdy ještě neexistovala samostatná politika ochrany životního prostředí. V rámci Evropské komise bylo zřízeno samostatné Generální ředitelství pro životní prostředí a v roce 1984 i první zvláštní fond pro ochranu životního prostředí na evropské úrovni.

Jako samostatnou politiku zavedl ochranu životního prostředí až Jednotný evropský akt (1987). Na evropské úrovni však docházelo k regulaci ochrany životního prostředí již dříve – v rámci regulace vnitřního trhu tam, kde odlišnosti ve standardech životního prostředí představovaly překážku pro vnitřní trh (pak šlo vlastně o „skrytou“ politiku ochrany životního prostředí) nebo jako reakce na ad hoc vzniklé problémy celoevropských rozměrů související s životním prostředím. 

 

I přesto Jednotný evropský akt představuje zásadní zlom pro politiku životního prostředí, neboť se prosazuje myšlenka, že by požadavky na ochranu životního prostředí měly být součástí všech dalších politik realizovaných z evropské úrovně.

Pátý akční plán pojmenovaný Vstříc udržitelnosti (Towards Sustainability) pro období let 1992-2000 se zaměřil například na snížení hladiny znečištění s cílem zajistit v zemích EU trvale udržitelný růst jejich ekonomik.

Maastrichtská smlouva o EU (1993) zavádí princip, že při přijímání a provádění všech politik EU se musí přihlížet k dopadům na životní prostředí (koncept udržitelného růstu) a zmiňuje se o podpoře Fondu soudržnosti pro chudší země EU. Fond soudržnosti financuje mimo jiné právě projekty na ochranu životního prostředí. Amsterodamská smlouva (1999) již povýšila udržitelný rozvoj na jeden z cílů politiky životního prostředí a definovala vysokou úroveň ochrany a zlepšování kvality životního prostředí jako hlavní zásadu Společenství. Ochrana životního prostředí se tak stala základním předpokladem pro uchování kvality života současných i budoucích generací. Evropská unie stojí před otázkou, jak tuto ochranu spojit s pokračováním hospodářského růstu takovým způsobem, který by byl dlouhodobě udržitelný.

V současné době probíhá Šestý akční plán (2001-10) s názvem Životní prostředí 2010: Naše budoucnost, naše volba, který se snaží řešit problémy životního prostředí ve čtyřech oblastech:

• změna klimatu,
• příroda a biologická rozmanitost,
• životní prostředí a zdraví a kvalita života,
• přírodní zdroje a odpad.

Cíle plánu zahrnují snahu:

• zlepšit implementaci již existující legislativy o životním prostředí na národní a regionální úrovni,
• integrovat problémy životního prostředí do jiných politik (např. dopravní nebo rozvojové),
• těsně spolupracovat s obchodními kruhy a spotřebiteli v rámci tržně řízeného přístupu při hledání řešení,
• zajistit lidem kvalitnější a přístupnější informace o životním prostředí,
• vytvořit ekologičtější a obezřetnější přístup k územnímu plánování.

Hlavní prioritou EU tak i nadále zůstává řešení problému změny klimatu, tj. dlouhodobá strategie v této oblasti, konkrétní opatření a implementace emisí z letecké dopravy do schématu obchodování s emisemi. V plánu je i přeformulování obsahu Strategie udržitelného rozvoje EU. Pozornost bude v budoucnu i nadále věnována oblasti udržitelné spotřeby a výroby.

 

2. Rozdělení kompetencí v oblasti ochrany životního prostředí

Politika životního prostředí působí na třech úrovních:

• regionální (příkladem je znečištění ovzduší),
• sub – regionální (příkladem je správa moří),
• mezinárodní (v rámci Kjótského protokolu).

Evropská komise má za úkol zajistit:

• aby zákony nebyly pouze schvalovány, nýbrž také prováděny;
• aby se při formulaci všech příslušných politik Evropské unie braly v úvahu dopady, které budou mít tyto politiky na životní prostředí;
• aby podnikatelská sféra a spotřebitelé byli aktivně zapojeni do hledání řešení ekologických problémů;
• aby lidé měli přístup k informacím, jež potřebují k tomu, aby se mohli chovat ekologicky;
• aby se zvýšilo povědomí o tom, jak velký význam má rozumné nakládání s půdou, které umožňuje zachovat přírodní prostředí a ráz krajiny a minimalizovat znečištění pocházející z měst.

 

V rámci Komise je hlavní role přisouzena Generálnímu ředitelství pro životní prostředí,  které připravuje většina evropských environmentálních norem, vyjednává a diskutuje se zástupci vlád, s nevládními ekologickými organizacemi a zájmovými organizacemi. Členský stát má ve fázi přípravy předpisu pouze poradní funkci. Generální ředitelství následně monitoruje, jak  členské státy převádějí unijní směrnice do své národní legislativy, a zároveň zaručuje, aby byla legislativa členskými státy správně použita.

 

Rada EU pro životní prostředí se schází 2x za dobu předsednictví a 2x ročně na neformálních setkáních. Od Komise obdrží návrhy předpisů, které projednávají dvě pracovní skupiny Rady: Pracovní skupina životního prostředí a Pracovní skupina Životní prostředí a mezinárodní otázky. Rozhodování probíhá kvalifikovanou většinou.

 

Evropský parlament disponuje v oblasti životního prostředí procedurou spolurozhodování, na základě níž se s Radou podílí na rozhodování o legislativě. V rámci Parlamentu působí Výbor pro životní prostředí, ochranu spotřebitelů a veřejné zdraví.

 

Mimo rámec Komise pak působí Evropská agentura pro životní prostředí (EEA, European Environmental Agency) v Kodani. Agentura sama nepřijímá rozhodnutí ani neprovádí politiky EU. Místo toho je pověřena shromažďováním, analýzou a rozšiřováním informací o evropském životním prostředí – směrem k evropským orgánům i veřejnosti.

 

Při formulaci evropských standardů ochrany životního prostředí hrají velmi výraznou roli zájmová sdružení zastupující ekologické aktivisty i průmyslové výrobce. Mezi nejvýznamnější patří European Environmental Bureau (sdružuje hlavně ekologické nestátní organizace), Greenpeace International, World Wide Fund for Nature, Climate Network Europe či Birdlife International na straně ekologických aktivistů a Evropské sdružení automobilového průmyslu (ACEA), Evropská rada chemického průmyslu (CEFIC) či Evropské sdružení petrochemického průmyslu (EUROPIA) zastupující průmyslovou lobby. Důležitou roli sehrává Integrovaná kontrola a prevence znečištění (Integrated Pollution Prevention and Control, IPPC).

V Česku se na výkonu politiky ochrany životního prostředí podílí Ministerstvo životního prostředí. Zde byla také zřízena sekce zahraničních vazeb a v roce 1999 pak odbor evropské integrace. Ten napomáhal vytvářet podmínky pro podporu při vyjednávání v oblasti životního prostředí. Praktickou spoluprácí s EEA je pověřen Český ekologický ústav, který má úlohu tzv. národního koordinačního místa (Česká informační agentura životního prostředí).

3. Principy a nástroje realizace politiky na ochranu životního prostředí

• Princip „platí znečišťovatel“ – ekonomické náklady na odstranění znečištění životního prostředí by neměla hradit celá společnost, ale specifičtí původci znečištění. Jde o typický příklad internalizace negativních externalit.
• Princip udržitelného rozvoje – definován jako „rozvoj uspokojující požadavky současnosti bez toho, aby byla narušena schopnost příštích generací uspokojit své vlastní potřeby“. Tento princip se stává obecným principem ochrany životního prostředí ve členských státech.
• Princip vysoké úrovně ochrany – při přijímání evropských norem ochrany životního prostředí by se mělo vycházet z tradic „přísnějších“ členských států a nejnovějších technologií a metod ochrany. Standard EU pak může být „měkčí“ než v „nejpřísnějším“ státě EU. Jednotlivé státy si ale mohou své starší „přísnější“ normy ponechat. Princip vysoké úrovně ochrany také slouží k „exportu“ národní legislativy o životním prostředí z náročnějších států EU do ostatních členských států, čímž se omezí „nekalá konkurence“ států EU s měkčími nároky na ochranu životního prostředí.
• Princip prevence – levnější a účinnější je vzniku poškození životního prostředí zabránit, než řešit poškození, až když nastane.
• Princip ochrany co nejblíže u zdroje znečistění – škodě na životním prostředí má být zabráněno co nejblíže původci škody, a ne až na dalších stupních řetězce znečištění. Ukázkou použití tohoto principu je např. snaha zpracovávat nebezpečný odpad co nejblíže jeho původci, a ne na vzdálených zpracovatelských zařízeních.
• Princip integrované ochrany – při ochraně životního prostředí se musí přihlížet ke všem možným dopadům (tj. znečištění ovzduší a vody, ochraně živočišných a rostlinných druhů, ochraně rázu krajiny atd.). Nelze sledovat jen jeden aspekt ochrany životního prostředí a opominout ostatní. V širším smyslu princip integrované ochrany znamená, že se k dopadům na životní prostředí musí přihlížet i při navrhování a provádění ostatních politik EU (jako jsou politika ochrany spotřebitele, průmyslová politika, dopravní politika, transevropské sítě). Princip integrované ochrany je považován za vůbec nejdůležitější princip politiky ochrany životního prostředí v EU.
• Princip subsidiarity  – je společný pro všechny koordinované politiky EU a týká se rozdělení pravomocí mezi EU a členské státy. EU by podle něj měla být v oblasti životního prostředí aktivní pouze tehdy, pokud by stejně účinně nemohly zasáhnout i členské státy samostatně. V principu subsidiarity mají členské státy jistou záruku proti nekontrolované expanzi pravomocí EU. V politice ochrany životního prostředí je však použití principu subsidiarity omezeno charakterem problému – problémy životního prostředí (typicky znečištění ovzduší a mezinárodních řek, migrace zvířat) nerespektují státní hranice, a regulace na úrovni EU je proto většinou účinnější.

Nástroje politiky na ochranu životního prostředí a regulační mechanismy

Ochrana životního prostředí je v rámci EU regulována závaznými i nezávaznými mechanismy.

Základem závazné regulace ochrany životního prostředí je Smlouva o ES. Ta ve svém čl. 6 (ex-čl. 3c) vyžaduje, aby byla ochrana životního prostředí integrována do všech politik Evropského společenství s důrazem na udržitelný rozvoj. Základem většiny specifických norem přijímaných k ochraně životního prostředí je čl. 95 (ex-čl. 100a), který upravuje harmonizaci předpisů členských států za účelem vytváření vnitřního trhu, nebo čl. 174-176, což je zvláštní kapitola zaměřená pouze na ochranu životního prostředí. Mezi závaznými sekundárními normami hrají hlavní roli nařízení, směrnice a rozhodnutí.

Mezi nezávazné aktivity EU patří zejména dokumenty typu akčních plánů pro ochranu životního prostředí, dále doporučení a stanoviska i financování individuálních programů z fondů ES (Fondu soudržnosti a dalších specializovaných programů týkajících se životního prostředí – např. LIFE, SAVE, ALTENER). Jinou metodou nezávazných norem je možnost, aby výrobce požádal domácí kontrolní orgány o udělení „ekologické známky“ (Eco-label) nebo aby se výrobce dobrovolně podrobil „ekologickému auditu“.

Výdaje na vnitřní politiky, pod které ochrana životního prostředí spadá, se již několik let pohybují kolem 6 % z celkového rozpočtu EU.

V jednotlivých členských zemích existují různé právní systémy, ekonomické zájmy i rozdílné stupně uvědomění mezi obyvateli o ekologických problémech. Proto je důležité, aby členské státy ještě před udělením souhlasu  k zahájení projektu žádaly  o ohodnocení  dopadů na životní prostředí (Environmental Impact Assesment, EIA). Oficiální instrukce EIA jsou však často přehlíženy. Do roku 1992 byly vedeny procesy proti jedenácti státům EU (mimo Dánska), které nedostatečně implementovaly směrnice EIA. Mnoho členských zemí také neinvestovalo dostatečně do programů, které by pomohly k plnění požadovaných standardů.

4. Hlavní oblasti regulace ochrany životního prostředí

Hlavními oblastmi regulace ochrany životního prostředí na úrovni EU jsou:

• regulace škodlivých látek a odpadního materiálu,
• regulace kvality vody a ovzduší ,
• ochrana ohrožených druhů a biologické rozmanitosti,
• ostatní oblasti ochrany – energetická politika, riziko porušení ozónové vrstvy, boj proti acidifikaci, regulace využívání mořských zdrojů .

Při regulaci výskytu škodlivých látek a odpadního materiálu se aktivity EU soustřeďují na následující oblasti:

• Omezení výskytu škodlivých látek ve vybraných výrobcích – jednotlivé látky jsou klasifikovány podle stupně své škodlivosti a následně je (ne)povoleno jejich  použití v jednotlivých kategoriích výrobků.
• Kontrola ekologických rizik u významných podniků – zájem ES v této oblasti byl iniciován sérií havárií průmyslových podniků v 70. letech, z nichž nejdůležitější byla havárie v italském Sevesu. V roce 1976 došlo v italském Sevesu k havárii chemického závodu na výrobu pesticidů a herbicidů. Při havárii unikla nebezpečná látka dioxin (tetrachlorodibenzoparadioxin, TCDD), která se rychle šířila po okolí. 600 lidí muselo být evakuováno ze svých domů a přibližně 2000 jich muselo být ošetřeno kvůli otravě dioxinem. Roku 1982 byla přijata tzv. směrnice Seveso (82/501/EEC), později upravená v Seveso II. Tyto směrnice pojednávají o kontrole nebezpečnosti závažných havárií s nebezpečnými látkami a vyžadují po členských státech, aby předem připravily strategii a procedury pro případ velkých průmyslových havárií. Ještě výraznější preventivní funkci má směrnice o integrované prevenci a omezování znečištění, která při vzniku či změnách v podnicích zavádí komplexní povolovací proceduru zohledňující všechny dopady podniku na životní prostředí.
• Regulace dovozu a vývozu nebezpečných chemikálií – existuje notifikační systém u vybraných chemikálií, u obzvlášť nebezpečných chemikálií (např. použitelných k výrobě chemických zbraní) je vývoz podmíněn předchozím udělením souhlasu příslušného kontrolního orgánu.
• Regulace ukládání a označování odpadu – je upraven režim ukládání běžného i nebezpečného a toxického odpadu. Omezena je možnost zbavovat se nebezpečného odpadu vývozem do zemí „třetího světa“.
• Povinnost recyklace vybraných výrobků – např. u automobilů.

Při regulaci kvality vody a ovzduší se aktivity ES soustřeďují na následující oblasti:

• Standardy pro jednotlivé druhy vody – odlišné standardy jsou stanoveny pro pitnou i užitkovou vodu.
• Standardy pro škodlivé látky v ovzduší – jsou stanoveny maximální povolené koncentrace oxidů uhlíku, síry a dusíku, olova, pevných látek a ozónu v ovzduší, přičemž jednotlivé státy si mohou stanovit limity přísnější.
• Standardy pro automobilový průmysl – jsou stanoveny maximální povolené emise pro nově vyráběná motorová vozidla a standardy pro složení pohonných hmot (zejména obsah olova). Každý stát musí umožnit prodej bezolovnatého benzínu. Stále diskutovaným, ale dosud neschváleným plánem je celokomunitární daň na pohonné hmoty (např. daň uvalená na palivo letadel), která by byla určena pro financování ekologických programů EU či rozvojovou pomoc. Zatím došlo ke schválení dobrovolné „letecké daně“.

Ochrana ohrožených druhů rostlin a živočichů je na evropské úrovni založena na následujících mechanismech:

• V ES byl zakázán obchod s některými ohroženými druhy a výrobky, které z nich pocházejí – výrobky pocházející z velryb (1981), výrobky z tulení kůže (1983 – zde existuje výjimka pro výrobky zpracované Inuity v severním Finsku a Švédsku) a slonovina (1989). Dalším způsobem ochrany byl jednotný ochranný režim pro některé volně žijící živočišné druhy – nejznámější je směrnice o ochraně volně žijícího ptactva z roku 1979. Nejdůležitějším krokem pak bylo přistoupení ES k velké mezinárodní úmluvě o mezinárodním obchodu s ohroženými druhy(CITES – Convention on International Trade in Endangered Species of Flora and Fauna), kdy je navíc členským státům ponechána možnost přijmout ještě přísnější vnitrostátní normy.
• Ochrana prostředí, kde se ohrožené druhy vyskytují. ES je signatářem Bernské úmluvy o evropské volně žijící fauně a flóře. Na jejím základě byl vytvořen systém chráněných oblastí pod názvem NATURA 2000. V rámci soustavy NATURA 2000vyčlenily všechny státy EU část svého území jako oblasti se zvláštním režimem ochrany přírody – nejvíce Dánsko, kde pokrývají chráněné oblasti 23 % území.
• Omezení geneticky upravovat organismy uvolňované do životního prostředí. Geneticky modifikované organismy mohou výrazně pozměnit situaci ve volné přírodě, kde mohou nové, člověkem upravené druhy vytlačit původní faunu a flóru. Odpověď EU na toto riziko spočívala ve dvou směrnicích z počátku 90. let, jež omezily volnost států při uvolňování geneticky pozměněných organismů (živočichů i rostlin) do životního prostředí. Rovněž potraviny obsahující geneticky pozměněný materiál musí být příslušně označeny. Nezodpovězenou otázkou v této souvislosti zůstává, zda by produkcí těchto rostlinných a živočišných organismů nemohl být vyřešen problém hladu v rozvojových zemích.

Soustavu lokalit zajišťujících ochranu nejvíce ohroženým druhům rostlin, živočichů a přírodním stanovištím na území EU představuje Natura 2000. Natura 2000 také umožňuje trvalou péči nejhodnotnějším přírodním lokalitám, aby zůstala zachována biologická rozmanitost. Nejvýznamnějšími předpisy v oblasti ochrany přírody tvoří tzv. směrnice o ptácích a směrnice o stanovištích. Téměř 43 % ptačích druhů v Evropě vyžaduje zvýšený zájem a ochranu. Vytvoření soustavy Natura 2000 v ČR je v kompetenci Ministerstva životního prostředí společně s Agenturou ochrany přírody a krajiny ČR.