1.Význam energetiky pro rozvoj ES/EU

Energie je jednou ze základních potřeb moderní společnosti. Evropská unie, ač nedisponuje dostatkem energetických zdrojů, se na spotřebě energie v celosvětovém měřítku významně podílí. Její závislost na dovozu způsobuje, že se členské státy EU musejí velmi pečlivě zabývat vším, co s výrobou, dovozem, transportem i prodejem energií souvisí. Část těchto aktivit se realizuje na půdě Evropské unie. Energetická politika EU je však na nadstátní úrovni pouze koordinovaná, velká část pravomocí nadále zůstává v rukou členských států. Hovořit proto o společné energetické politice – po vzoru společné zemědělské politiky či společné obchodní politiky – by bylo chybné.

Některé aspekty energetické politiky se objevovaly v procesu evropské integrace již od samého počátku, kdy se vytvářely institucionální rámce pro oblast uhelného průmyslu a pro jadernou energetiku.

Obchod s uhlím jako energetickou surovinou byl v centru pozornosti Pařížské smlouvy (1951) zakládající Evropské společenství uhlí a oceli (ESUO), jejíž platnost vypršela v roce 2002 a byla včleněna do Smlouvy o ES. Římská smlouva (1957) zakládající Evropské společenství pro atomovou energii (EURATOM) se zabývá bezpečným a efektivním využíváním jaderné energie. Cílem Euratomu je koordinovat výzkumné aktivity v oblasti jaderné energie, vytvářet společný trh pro jaderné palivo a dohlížet na jaderný průmysl v členských zemích tak, aby byla zajištěna ochrana obyvatelstva. Existence obou smluv byla patrně příčinou, proč se energetická problematika nestala součástí Smlouvy o Evropském hospodářském společenství.

V rámci energetické politiky EU spojené s jadernou energií hraje od roku 1960 významnou úlohu i Zásobovací agentura Euratomu (Euratom Supply Agency) se sídlem v Bruselu. Agentura byla zřízena s cílem zajistit pro uživatele v EU dostatečné zásobování radioaktivními materiály (včetně radioaktivního paliva) z různých zdrojů,aby Evropská unie nebyla závislá pouze na jednom, potenciálně nestabilním zdroji, a zaručit rovnost podmínek distribuce radioaktivních materiálů konečným uživatelům.

V roce 1967 došlo ke sloučení institucí Euratomu s institucemi ostatních Evropských společenství. Výrazný impuls k rozvoji energetické politiky na úrovni EHS pak dala ropná krize v roce 1973, kdy došlo k radikálnímu zvýšení cen ropy a evropské státy si plně uvědomily svou zranitelnost vůči změnám na světovém trhu s touto strategickou surovinou. Evropská energetická politika se snažila tuto závislost snížit. V 70. letech tvořila ropa více než dvě třetiny energetických surovin spotřebovaných v EHS a členské státy kryly svou spotřebu ropy z méně než 20 %.

V reakci na ropnou krizi snížila do 90. let energetická politika ES společně s aktivitou členských států podíl ropy jako zdroje energie v EU na zhruba 50 %. V 90. letech, kdy se riziko ropné krize snížilo, pak energetické politice na evropské úrovni dominují problémy spojené s ochranou životního prostředí a snahy o dokončení liberalizace trhu s elektřinou a plynem.

Ve smlouvách, které v 90. letech následovaly, nebyla otázka právní báze energetické politiky Společenství dále řešena – její principy nadále vycházely z ustanovení smlouvy o Evropském společenství pro atomovou energii a ustanovení obsažených v kapitolách „vnitřní trh“ a „životní prostředí“. Ve Smlouvě o ES či ve Smlouvě o EU není pro energetiku vyhrazena zvláštní kapitola.

Evropské právo v oblasti jaderné energetiky řeší především režim zacházení s radioaktivními materiály a ochranu osob před ionizujícím zářením. Do komunitárního acquis ale nepatří povolování výstavby jaderných elektráren ani stanovení jejich bezpečnostních standardů. Ty se řídí národními právními řády a mezinárodním právem, zejména vícestrannými či dvoustrannými mezinárodními dohodami (např. Úmluvou o jaderné bezpečnosti). Na evropské úrovni se již objevily návrhy zavést pro jaderné elektrárny v EU jednotné bezpečnostní standardy. Podobné harmonizační pokusy se však nesetkaly s velkým pochopením ze strany zemí s vysokým podílem jaderné energetiky, jako jsou Francie a Velká Británie.

Strategické aspekty energetické politiky

Energetická politika souvisí i se strategickými bezpečnostními zájmy členských států i EU jako celku. Evropská unie dováží významný podíl energetických surovin. Zejména u ropy a zemního plynu jsou schopny ze svých vlastních zdrojů pokrýt svou spotřebu pouze Velká Británie a Dánsko, ostatní státy musejí dovážet mezi 90 až 100 % své spotřeby.

V souvislostí s ropnou krizí v 70. letech si (tehdejší) Evropské hospodářské společenství uvědomilo zranitelnost svých ekonomik vůči změnám na mezinárodním trhu s ropou. Bylo dohodnuto (částečně dokonce již v 60. letech), že každý členský stát musí udržovat zásoby ropy či ropných produktů, které jsou schopné pokrýt jeho tříměsíční spotřebu v případě nové ropné krize. Zájmu na fungování vlastního petrochemického průmyslu (s jeho strategickým významem) byla dokonce Evropským soudním dvorem dána přednost před zásadami nediskriminace petrochemických firem z jiných států EU. Tolerance Evropského soudního dvora vůči obhajobě preferování domácího petrochemického průmyslu pomocí strategických zájmů státu ale má své meze – v posledních letech začíná dokonce Evropský soudní dvůr pohlížet na ropu jako na „víceméně standardní“ zboží.

Infrastrukturální aspekty energetické politiky

Energie a energetické suroviny potřebují k distribuci často nákladnou infrastrukturu. Ke koordinaci jejich výstavby ve státech EU slouží mj. politika transevropských sítí. Koordinace spočívá v povinnosti členských zemí informovat Evropskou komisi o záměrech výstavby významných distribučních sítí pro ropu, plyn a elektřinu.

Projekty celoevropského významu pak mohou začít i se spolufinancováním ze zdrojů Evropské unie. Jako projekty evropského významu v oblasti energetiky již bylo vybráno několik desítek investičních záměrů – např. propojení elektrických sítí Velké Británie a Irska podmořským kabelovým systémem, propojení Velké Británie s ostrovem Man a Shetlandskými ostrovy, posílení spojení mezi Finskem a Švédskem okolo Botnického zálivu, řada nových sítí ve Francii, Španělsku nebo Itálii, ale i nové elektrické sítě mezi Řeckem, Tureckem, resp. Albánií.

Podpořeny byly rovněž mj. nový přímořský plynovod mezi Norskem a Francií, nová sít spojující Norsko, Dánsko, Švédsko, Finsko, Rusko a Pobaltí nebo nové propojení plynovodů v Německu, České republice, Rakousku a Itálii. Finanční podpora pak má podobu přímých finančních podpor (např. z Evropského fondu regionálního rozvoje) nebo půjček Evropské investiční banky.

Environmentální aspekty energetické politiky

Výroba a distribuce energie jsou schopny výrazně poškodit životní prostředí. Aktivity na úrovni Evropské unie se zaměřují na následující oblasti propojení energetiky s ochranou životního prostředí:

• standardy pro výrobní postupy při získávání energie,
• standardy pro výrobky a průmyslové obory náročné na spotřebu energie,
• programy podporující úspory energií nebo energii z obnovitelných zdrojů.

Na úrovni ES existují v současnosti programy SAVE (podpora úspor energie), SYNERGY (podpora mezinárodní spolupráce v energetickém sektoru), ALTENER (podpora využívání obnovitelných zdrojů energie), SURE (bezpečná přeprava radioaktivních materiálů), ETAP (výzkumný projekt pro studie, analýzy a předpovědi v oblasti energetiky) a CARNOT (moderní a účinné využití pevných paliv).

U vybraných domácích výrobků (např. ledničky, myčky na nádobí, pračky, trouby, ohřívače vody, svítidla a zařízení pro klimatizaci) zavádí evropské právo povinnost prodejce informovat zákazníky o výši elektrické spotřeby výrobku. Podobný cíl sleduje povinnost i poskytovat informace o energetickém režimu budov. Energetické politiky se dotýká i evropská úprava složení pohonných hmot (např. povolený obsah olova a síry) nebo povinnost členských států zajistit prodej bezolovnatého benzínu.

Snaha o podporu výroby energie z obnovitelných zdrojů (program ALTENER) je dosud úspěšná pouze omezeně. Výroba energie ve vodních a větrných elektrárnách hraje výraznější roli pouze v Rakousku (66 % vlastní spotřeby elektřiny), Švédsku (46 %), Portugalsku (38 %), Finsku (19 %), Itálii (17 %) a Španělsku (17 %). Obecně však stále dominuje výroba elektřiny z neobnovitelných zdrojů.

 

Dlouhodobě se objevují návrhy na zavedení jednotné evropské energetické daně, která by zatížila emise oxidu uhličitého i výrobu vybraných druhů energie vůbec. Od daně by pak měla být osvobozena elektřina vyrobená v malých vodních elektrárnách nebo z obnovitelných zdrojů, tedy výroba šetrná k životnímu prostředí. O konečné podobě tohoto systému (a zda bude vůbec zaveden) se v současnosti jedná. Podobné argumenty zazněly i při nedávném (červenec 2002) návrhu Komise na harmonizaci spotřební daně u nafty – dle Evropské komise je nevhodné, aby byla nafta zdaněna méně než benzín, když životní prostředí zatěžuje výrazně více.

2. Vývoj energetické politiky od devadesátých let

Prvotním cílem evropské energetické politiky je zajistit stabilní dodávky energie a současně spotřebitelům poskytnout možnost nakupovat elektrickou energii, plyn či pohonné hmoty, apod. za dostupné ceny, a to vše při respektování ochrany životního prostředí.

Vzhledem k tomu, že energie nebyla součástí vytvářeného volného trhu před rokem 1992, mohla Evropská komise začít s liberalizačními návrhy až v průběhu devadesátých let. Výchozím dokumentem pro současnou energetickou politiku EU se stala tzv. Bílá kniha o energetické politice pro EU (1995). Tento dokument definuje tři základní cíle, na které by se energetická politika EU měla v následujících letech zaměřit:

• posilování konkurenčního prostředí v oblasti výroby elektrické energie,
• zvyšování bezpečnosti výroby elektrické energie,
• ochrana životního prostředí.

Zároveň se energetická politika EU zaměřuje na další snižování závislosti EU na dovozu energie nebo energetických zdrojů především prostřednictvím efektivnějšího využívání svých vlastních zdrojů. Za tímto účelem EU v dané oblasti finančně podporuje výzkumné projekty.

První směrnice byly schváleny v letech 1996 (elektřina) a 1998 (zemní plyn) a obě byly novelizovány roce 2003. Do té doby byly pro trh charakteristické vertikální a horizontální státem vlastněné monopoly, jež neumožňovaly konkurenci.

Energetika je jako jeden z klíčových sektorů evropské ekonomiky životně důležitá pro konkurenceschopnost a prostřednictvím ní pro realizaci Lisabonské strategie, dále pro naplňování závazků vyplývajících z Kjótského protokolu a rovněž významná je i z hlediska zajištění evropské bezpečnosti. Podle komisaře Piebalgse bude období do roku 2010 rozhodujícím momentem pro energetickou politiku EU. Zdá se pravděpodobné, že ceny ropy a zemního plynu minimálně ve střednědobém horizontu dále porostou. Unie musí zároveň podporovat Kjótský proces snižování emisí skleníkových plynů a udržovat si postavení vůdčího subjektu v odpovědnosti za životní prostředí na Zemi. Vzhledem k rozdělení přírodního bohatství je patrné, že Evropská unie bude do budoucna stále více závislejší na vnějších zdrojích energie. V závislosti na všech výše uvedených faktorech, které formují aktuální podobu evropské energetické politiky, můžeme identifikovat její tři hlavní současné cíle:

• vytvoření efektivních otevřených konkurenčních trhů s elektřinou a plynem,
• zajištění bezpečnosti dodávek energie,
• dosažení přísných environmentálních cílů, zejména v boji proti klimatickým změnám.

K naplnění definovaných cílů je potřeba realizovat těchto šest hlavních priorit:

1. zvýšit energetickou účinnost,
2. dosáhnout správně fungujícího jednotného vnitřního trhu pro plyn a elektrickou energii ku prospěchu všech občanů,
3. podporovat obnovitelné zdroje energie,
4. posilovat jadernou bezpečnost,
5. zabezpečit dodávky energie do Evropy a dále rozvíjet mezinárodní spolupráci v energetice,
6. zlepšovat vztah mezi energetickou politikou a oblastmi životního prostředí a výzkumu.

Komise doposud zveřejnila celou řadu zelených knih. Mezi nejvýznamnější patří Zelená kniha o obchodu s emisemi v EU. Podle tohoto dokumentu dostávají podniky v závislosti na úkolech jejich vlád v oblasti životního prostředí určité podíly na emisích, se kterými mohou obchodovat.

V listopadu roku 2000 vydala Komise také Zelenou knihu k evropské strategii zabezpečení energetických zásob, která analyzovala různé možnosti vůči rostoucí závislosti EU na energetických dodávkách z vnějšku a s přihlédnutím k cílům EU v oblasti ochrany životního prostředí. Záměrem Komise bylo rozpoutat debatu o energetické bezpečnosti celé EU a vytvořit strategie, které umožní problémům čelit. Základní důvody byly tři:

• Geopolitická omezení – Evropa v současné době pokrývá více než 50% svých energetických potřeb dovozem. Nejvyšší podíl na importu přitom mají státy z nesmírně citlivé oblasti Blízkého východu. Podle výsledků studií by energetická závislost na vnějších zdrojích měla přesáhnout 70 %.
• Environmentální omezení – je třeba klást větší důraz na produkci energie a způsoby dopravy, které budou mnohem šetrnější k životnímu prostředí.
• Geologická omezení – je třeba reflektovat skutečnost, že do roku 2050 budou vyčerpány všechny zásoby ropy a zemního plynu.

Proto Zelená kniha zdůrazňuje potřebu udržovat rovnováhu nabídkové politiky a jasného působení na poptávkovou politiku a vyzývá ke skutečné změně spotřebitelského chování tak, aby se zaměřilo na šetrnější a účinnější spotřebu, zejména v oblasti dopravy a stavebnictví. Dále musí být dána přednost vývoji nových a obnovitelných zdrojů na straně nabídky energie. Roku 2002 bylo vydáno krátké shrnutí Zelené knihy pod názvem  Energie: Překonejme svou závislost a v roce 2005 zpráva o naplňování tohoto dokumentu.

Důležitým dokumentem je také Směrnice 2001/77 Evropského parlamentu a Rady o podpoře elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů na vnitřním trhu s elektřinou. Podle této směrnice jsou členské státy povinny stanovit národní orientační cíle pro používání elektrické energie z obnovitelných zdrojů. Do roku 2010 má být dosaženo orientačního cíle 12 % podílu těchto zdrojů a dalšího cíle 20 % podílu elektrické energie z obnovitelných zdrojů v roce 2020. Dalším významným aktem je Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady, kterým se přijímá víceletý program činnosti v oblasti energie: „Inteligentní energie – Evropa“ (2003 – 2006).

Větší důraz než dosavadní smlouvy klade na energetiku dosud neratifikovaná Lisabonská smlouva, která jí věnuje samostatnou kapitolu a řadí ji mezi oblasti, ve kterých EU sdílí pravomoci s členskými státy. V rámci vytváření a fungování vnitřního trhu a s přihlédnutím k ochraně životního prostředí má energetická politika EU podle Lisabonské smlouvy za cíl:

• zajistit fungování trhu s energií,
• zajistit bezpečnost dodávek energie v Unii,
• podporovat energetickou účinnost a úspory energie, jakož i rozvoj nových a obnovitelných zdrojů energie.

Otázka stanovení podmínek pro využívání energetických zdrojů i volby mezi různými energetickými zdroji je zachována v pravomoci členských států.

Za současné energetické situace stojí před Evropskou unií řada dalších důležitých úkolů, kromě jiného otevírání trhů s plynem a elektřinou, snižování energetické závislosti Evropské unie, řešení jaderné bezpečnosti a poskytnutí příslušných bezpečnostních záruk.

3. Liberalizace a institucionální rámec trhu s energií v EU

Reforma trhu přispívající k jeho liberalizaci se opírá o nutnost restrukturalizace a regulace přirozeného monopolu. Při restrukturalizaci trhu jde o vertikální oddělení výroby, rozvodu, distribuce a prodeje do různých firem. Komise se snaží zachovat nekonkurenční prostředí jen v těch segmentech trhu, kde to je z objektivních důvodů nezbytné, a uvolnění všude tam, kde to je možné. V případě elektřiny se nepředpokládá konkurence v rozvodných sítích, ale otevírá se ve výrobě a prodeji. Členské státy měly povinnost zajistit všem podnikatelským subjektům do 1. 7. 2004 a všem domácnostem do 1. 7. 2007 možnost volně jednat s výrobci o cenách a dodávkách energie.

Samotné oddělení prodeje od výroby a distribuce (tzv. unbundling), představující vertikální restrukturalizaci, však musí být doplněno i restrukturalizací horizontální, která bude spočívat v rozdělení monopolu na několik firem a v zajištění přístupu na trh novým subjektům. Aby byl firmám zajištěn rovný přístup na trh, uložila směrnice z roku 2003 všem státům povinnost vytvořit nezávislou regulační autoritu. Ta by rovněž měla bránit zneužití přirozeného monopolu při rozvodu energie. I přes postupné uvádění směrnic EU do života, není v současnosti ani trh s elektřinou ani trh s plynem zcela funkční. Příčinou je kromě přetrvávající koncentrace trhu v rukou velkých firem i ochranářská politika vlád členských zemí, které brání soutěži v těchto odvětvích mnohdy nesystémovými protekcionistickými opatřeními. Komise proto v roce 2007 vypracovala legislativu, pomocí níž chce přispět k tomu, aby se velké koncerny zcela vzdaly kontroly nad rozvodnými sítěmi a aby byla zavedena přísná regulace cen elektřiny a plynu. Kontrolou těchto záměrů se mají zabývat jak národní regulační autority, tak i nově zamýšlená kontrolní agentura na evropské úrovni.

Instituce energetické politiky

Energetická politika EU má průřezový charakter. V rámci Evropské komise sice existuje Generální ředitelství pro energetiku a dopravu, energetickou problematikou se ale zabývají i GŘ pro vnitřní trh a služby či GŘ pro životní prostředí. V politické rovině je za obor odpovědný evropský komisař pro energetiku. Na úrovni členských států se schází Rada EU pro energetiku, která sdružuje ministry členských států s energetikou ve svém portfoliu. V Evropském parlamentu je energetika v gesci Výboru pro průmysl, výzkum a energetiku.

Evropská agentura pro životní prostředí

Koordinační pracoviště Evropská agentura pro životní prostředí bylo založeno v roce 1993. Jeho sídlem je Kodaň. Agentura shromažďuje a vyhodnocuje údaje o životním prostředí ze všech členských států EU. Jejím úkolem je také koordinovat národní, regionální a veřejné organizace pro ochranu životního prostředí a vyhodnocovat údaje, které jí tyto organizace poskytují. Kromě toho udržuje v otázkách ochrany životního prostředí styky s jinými mezinárodními organizacemi. Činnost Evropské agentury pro životní prostředí zahrnuje také práce na programu ES CORINE.

V rámci politiky ochrany spotřebitele používá EU závazné normy, nezávazná doporučení i finanční podpůrné programy (SYNERGY, SAVE I+II, ALTENER I+II, THERME, CARNOT). Vzhledem k mezinárodním souvislostem energetické politiky jsou důležité i mezinárodní smlouvy a programy, jako např. Energetická charta (Energy Charter Treaty z roku 1994) nebo KEDO (Korean Peninsula Energy Development Organisation) zaměřený na zvýšení bezpečnosti jaderné energetiky v Korejské lidově demokratické republice.