Poválečná Evropa a myšlenky sjednocení

 

Evropa po druhé světové válce stála na křižovatce: děsivé memento zkázy nutilo k přehodnocení pohledu na tradiční struktury organizace politického života. Evropské státy v první polovině 20. století dvakrát kriticky selhaly ve své stěžejní funkci – ochrany životů a bezpečnosti svých obyvatel. Myšlenka evropské jednoty jako nástroje umožňujícího mírové soužití národů obývajících starý kontinent, která se po staletí vracela v pracích politických myslitelů a občas i v úsilí politických činitelů, měla v této situaci výjimečnou příležitost k uplatnění. Již během války vznikaly iniciativy navrhující konkrétní formy organizace, jejímž úkolem by bylo udržovat mírové vztahy mezi evropskými národy a regulací jejich ekonomik zajistit obyvatelům kontinentu důstojné životní podmínky. Hospodářská krize 30. let, která přinesla zbídačení širokým vrstvám obyvatel, byla totiž chápána jako jeden z hlavních faktorů, které narušily společenské struktury a otevřely cestu pro podporu extremistických nacionalistických hnutí v řadě států Evropy. Návrhy na celoevropskou organizaci, které se v poválečném období objevovaly, proto reflektovaly potřebu zásadní změny jak v politické tak ekonomické sféře. Konflikt mezi evropskými národy nemohl být odstraněn, dokud nebyly vyřešeny nejpalčivější problémy hospodářských vztahů, tj. odstraněna ochranářská obchodní politika a zajištěn rovný přístup k surovinám a trhům.

K iniciativám, které významně ovlivnily pohled na otázku uspořádání poválečné Evropy, patřil projev Winstona Churchilla v březnu 1943 v BBC, v němž navrhl ustavení Rady Evropy jako organizace na ochranu evropské kultury před barbarstvím, ať již nacistického či bolševického typu. Hlasy po evropské jednotě zaznívaly i z prostředí odboje. Altiero Spinelli, italský socialista dlouhá léta vězněný fašisty, sepsal již v roce 1941 manifest z Ventotene vyzývající ke sjednocení evropských národů pod jednou organizací, která by zajistila spravedlivější uspořádání vztahů mezi národy a hospodářský vzestup všech vrstev společnosti. Italské federalistické hnutí v závěru války pak ovlivnilo postoje i dalších evropských odbojových organizací. Tyto iniciativy vedly v poválečném období ke vzniku celé řady organizací, které podporovaly myšlenku evropského sjednocení, lišily se však jak představami o formě politického uspořádání, tak politickou orientací, představovanou zejm. socialisty a křesťanskými demokraty. Jejich vliv na rozhodnutí formující politický i ekonomický vývoj poválečné Evropy byl nicméně zásadně omezen dvěma vzájemně propojenými faktory: rozhodnutím o osudu poraženého Německa a vznikající studenou válkou. Proces poválečné obnovy byl proto zahájen v tradičním národním rámci, který nebyl narušen ani realizací Marshallova plánu – amerického projektu, jenž v letech 1948-1952 splnil dvojjedinou funkci politické a ekonomické stabilizace západní Evropy a posílení koupěschopné poptávky po americkém zboží. Jeho nástrojem se stala Organizace pro evropskou hospodářskou spolupráci (OEEC), jejímž prostřednictvím se USA snažily přimět západoevropské státy k užší ekonomické spolupráci. Dokud však nebylo rozhodnuto o osudu Německa, všechny tyto země se užší integraci bránily, neboť by tak omezily možnosti ochrany svých zájmů.

 

Rada Evropy

Uspořádání politických i ekonomických vztahů v poválečné Evropě bylo určováno vývojem konfliktu studené války, myšlenka evropské jednoty však nebyla zapomenuta. Projev Winstona Churchilla v září 1946 ve švýcarském Zürichu navázal na předchozí iniciativy a vyzýval k ustavení Spojených států evropských. Jádrem mělo být francouzsko-německé partnerství, obnovující duchovní význam těchto dvou národů i Evropy jako celku. Hnutí za evropskou jednotu uspořádala v roce 1947 v Montreux kongres, na něm byly předneseny návrhy konkrétních projektů – společný trh uhlí a oceli, celní unie, společná zemědělská politika, společné řešení výzkumu a využití atomové energie, hospodářská a měnová unie. Na květen 1948 byl svolán Evropský kongres, který měl dodat nových sil evropským hnutím, jejichž význam se zhoršující mezinárodní situací upadal.

Kongres se sešel v Haagu a jednal o možnosti ustavení evropské organizace, která by institucionalizovala spolupráci členských zemí v oblasti politické, kulturní a hospodářské. Jednání dominoval spor mezi křídly unionistů a federalistů o podobu a funkce organizace a kompetence jejích orgánů. Rezoluce přijatá kongresem vyzývala vlády k urychlenému vytvoření evropské organizace. Byly v ní obsaženy i konkrétní podmínky členství; členem nové evropské organizace se nemohla stát nedemokratická země. Kongres tak reagoval na nedávný únorový převrat v Československu, který ukázal na křehkost evropské demokracie v podmínkách studené války.

Rada Evropy (RE), jež vznikla v květnu 1949, byla jediným výsledkem hnutí za evropskou jednotu vyjadřujícím široce sdílený pocit nutnosti organizovat vztahy mezi evropskými státy na novém základě. Jako první evropská organizace získala RE parlamentní orgán, Poradní shromáždění, ač jeho pravomoci zůstaly skutečně pouze poradní. Okolnosti hrotícího se konfliktu studené války připravily novou organizaci o možnost stát se nástrojem regulace vztahů evropských států v klíčových oblastech: v dubnu 1949 byla podepsána Washingtonská smlouva zakládající Severoatlantickou alianci (NATO), která se stala garantem bezpečnosti západní Evropy. Koordinace hospodářské obnovy evropských zemí zůstala v rukou OEEC. Doménou nové organizace se tak stala ochrana demokracie, jejím nástrojem se stala Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod, přijatá Radou Evropy v roce 1950.

 

Evropské společenství uhlí a oceli

OEEC a NATO řešily dílčí otázky poválečného uspořádání v počátcích studené války, neřešily však základní problém poválečné Evropy: postavení Německa a institucionální záruky proti obnovení německé agrese. Ustavení Spolkové republiky Německo v září 1949 bylo prvním krokem, zbývalo však řešit otázku kontroly německé ekonomiky, zvláště těžkého průmyslu, a podmínky znovunabytí práv suverénního státu, který byl okupován spojeneckými armádami.

Těžký průmysl německého Porúří, zejména těžba černého uhlí a ocelářský průmysl, byl klíčem k řešení. Jednak tyto kapacity umožnily Německu vyzbrojit se do dvou světových válek, jednak porúrské koksovatelné uhlí potřeboval francouzský železářský a ocelářský průmysl, opora poválečné hospodářské rekonstrukce. Otázkou bylo, jakým způsobem zajistit Francii podíl na vytěženém uhlí z Porúří, aniž by byla závislá na německé vládě. Francie proto po válce chtěla, aby Porúří zůstalo mimo kontrolu německé vlády.

Po dlouhých a obtížných jednáních bylo řešení nalezeno v projektu Evropského společenství uhlí a oceli (ESUO), založeném na Schumanově plánu z května 1950. Plán navrhoval ustavení organizace, která by spravovala francouzské a německé zdroje uhlí a oceli, vytvořila společný trh těchto produktů a prostřednictvím nadnárodních orgánů upravovala podmínky výroby a prodeje v těchto klíčových odvětvích. Vláda SRN v čele s kancléřem Konradem Adenauerem plán okamžitě přijala, ačkoli bylo zřejmé, že jeho klíčovým cílem je nalézt řešení formy mezinárodní kontroly německého těžkého průmyslu, zejména Porúří. Otevíral totiž Německu cestu k rovnoprávnosti. Členství bylo nabídnuto i dalším evropským zemím. Vážný zájem o členství projevily jen Belgie, Nizozemsko, Lucembursko a Itálie. Státy Beneluxu, vklíněny mezi Francii a Německo, měly přirozeně zájem o účast v organizaci, která měla pomoci regulovat vztahy velkých sousedů. Motivy Itálie pro účast v ESUO byly obdobné motivům Německa, poražené země usilující o návrat. Vznik a realizace projektu ESUO byly umožněny politickou podporou USA, které oprávněně vnímaly nedořešenou otázku podmínek obnovy německého státu jako faktor oslabující pozici Západu v období, kdy eskaloval konflikt studené války.

Smlouva o ESUO byla podepsána v Paříži 18. dubna 1951. Předsedou Vysokého úřadu se stal Jean Monnet, který byl skutečným autorem Schumanova plánu a vedl jednání o smlouvě.

 

Evropské obranné společenství (EOS)

Vyhrocený konflikt studené války přispěl na počátku 50. let k pokusům využít vytvořené platformy ekonomické integrace k řešení politického ukotvení Spolkové republiky ve strukturách Západu. Po vypuknutí války v Koreji vznikla potřeba posílení obranných kapacit Evropy, která položila otázku, jak využít potenciálu SRN, aniž by řešením bylo znovuvyzbrojené Německo. Inspirována plánem ESUO předložila francouzská vláda v říjnu 1950 Plévenův plán na vytvoření Evropského obranného společenství (EOS). Projekt EOS předpokládal, že nové společenství bude fungovat na základě společné evropské armády, s jedním ministerstvem obrany, jednotným rozpočtem i zbrojním programem. Přizvány byly evropské státy NATO a SRN. Zájem však projevilo pouze pět států, které jednaly o smlouvě o ESUO, tj. Belgie, Itálie, Lucembursko, Nizozemsko a SRN, ostatní země vyslaly jen pozorovatele. Smlouva o EOS byla podepsána v Paříži v květnu 1952. Na ni pak byly navázány další dohody o budoucím postavení SRN, především ukončení okupačního statutu a obnovení suverenity SRN (tzv. bonnská smlouva). Projekt EOS však zůstal nenaplněn, protože francouzský parlament odmítl v roce 1954 smlouvu ratifikovat. Stejný osud pak čekal i návrh smlouvy o Evropském politickém společenství (EPS), který v návaznosti na EOS připravovali členové parlamentních shromáždění ESUO a RE.

  

Evropské hospodářské společenství a Euratom

Další nový projekt nicméně navázal na část iniciativ diskutovaných v rámci nerealizovaného EPS. Beyenův plán celní unie se stal východiskem pro memorandum zemí Beneluxu, na jehož základě státy Šestky přijaly v červnu 1955 na konferenci v Messině rozhodnutí ustavit společný trh a rozšířit sektorovou spolupráci do oblasti jaderné energetiky.

Po složitých jednáních byl v listopadu 1955 dosažen konsensus o cílech i formě nových organizací a do jara 1956 Spaakův výbor vypracoval zprávu, která již byla konkrétním návrhem dvou organizací – Evropského hospodářského společenství (EHS) a Evropského společenství pro atomovou energii (Euratom). Myšlenka postupné sektorové integrace byla odmítnuta (s výjimkou atomové energie) a nahrazena nástroji celní unie, která však potřebovala dlouhé přechodné období, během něhož by byla harmonizována opatření upravujících vzájemný obchod i obchod s nečlenskými státy. Zpráva Spaakova výboru pak byla základem pro jednání mezivládní konference, završené po deseti měsících podpisem smluv o Evropském hospodářském společenství a Evropském společenství pro atomovou energii 25. března 1957 v Římě.

Smlouvy o EHS a Euratomu je třeba chápat jako celek, do něhož se promítl obsah kompromisu mezi zakládajícími státy. Jaderná energetika byla jako jediné odvětví vyčleněna pro sektorový přístup. Hlavním důvodem byl zájem Francie na vytvoření nástroje kontroly jaderného programu SRN. Řešení bylo nalezeno v podobě výsadního práva orgánů společenství uzavírat smlouvy na dodávky štěpných materiálů, které nebyly určeny pro vojenské účely, a následně i provádět kontroly, zda tyto materiály byly členskými státy užity pro účely, pro něž byly objednávány. Tím byl splněno hlavní politické poslání Euratomu. Ostatní funkce spočívaly v harmonizaci a koordinaci mírového výzkumu jaderné energie členských států, aniž by však omezovaly možnosti členských států budovat vlastní národní programy.

Smlouva o EHS také odrážela kompromisy vyplynuvší z přirozeně nekonzistentních zájmů členských států. Francie si v obavách z nedostatečné konkurenceschopnosti vlastní ekonomiky vynutila možnost ponechat po omezenou dobu ochranná opatření, pokud hrozila újma určitému odvětví, příp. celému národnímu hospodářství. Oblastí rozporů byl i harmonogram ustavení celní unie a konečná úroveň společného celního tarifu pro jednotlivé druhy zboží; na jednom pólu stála Francie se svou silně ochranářskou politikou, na druhém pak Nizozemí s tradičně liberální politikou volného obchodu. Zemědělství bylo zahrnuto do společného trhu a bylo rozhodnuto o vypracování společné zemědělské politiky. Rozdíly mezi národními systémy podpory zemědělské výroby však byly tak velké, že rozhodnutí o konkrétních nástrojích této politiky bylo odloženo na pozdější dobu. Přechodné období, během něhož měla být přijata veškerá opatření nutná k ustavení společného trhu, bylo stanoveno na dvanáct let.

Dlouhodobý charakter projektu společného trhu i dosavadní zkušenost z fungování ESUO si vyžádaly odlišná řešení institucionálního rámce EHS. Nadnárodnímu orgánu, Komisi, byla ponechána pravomoc legislativní iniciativy, rozhodovací pravomoc však byla přesunuta na orgán zastupující vlády členských států, Radu ministrů. Byla tak posílena vazba mezi politickým rozhodnutím o společných pravidlech přijatých na úrovni společenství a naplňováním těchto pravidel, za něž nesly odpovědnost vlády členských států.

Ratifikace Římských smluv proběhla bez větších problémů, počátkem roku 1958 smlouvy vstoupily v platnost a EHS i Euratom se staly skutečností.

 

Evropské sdružení volného obchodu

Jednání o projektu společného trhu byla od počátku doprovázena úvahami o jiných modelech ekonomické spolupráce zemí západní Evropy. Iniciátorem byla zejména Británie, pro níž úzce zaměřený plán celní unie nebyl výhodný. Její relativně otevřená ekonomika s dosud převažující orientací obchodních vazeb do zemí Commonwealthu ji vedla k podpoře modelu oblasti volného obchodu. Plán předložený OEEC v lednu 1957 navrhoval zřízení oblasti volného obchodu mezi formujícím se EHS a ostatními státy OEEC. Směřoval by k postupnému odstranění cel, dovozních kvót a jiných ochranných opatření mezi členskými státy oblasti volného obchodu. Vnější celní tarify vůči třetím zemím by však zůstaly pod kontrolou členských států v rámci závazků vyplývajících z Všeobecné dohody o clech a obchodu (GATT). Volný pohyb zboží by se týkal pouze průmyslového zboží, zemědělské produkty neměly být do oblasti volného obchodu zahrnuty. Celá oblast volného obchodu, včetně EHS, měla snižovat celní tarify a zvyšovat kvóty uvnitř oblasti současně.

Británie předpokládala, že projekt evropské oblasti volného obchodu získá podporu i zemí Šestky, neboť pro některé z nich byl ekonomicky výhodnější nežli účast ve společném trhu (SRN, Nizozemí, příp. i Belgii a Lucembursko). Jednání o projektu na půdě OEEC byla nejprve odložena na dobu po skončení ratifikace EHS, v listopadu 1958 však fakticky zablokována Francií. Státy, které projevily zájem o projekt oblasti volného obchodu – Británie, Švédsko, Norsko, Dánsko, Švýcarsko a Rakousko a Portugalsko – nicméně pokračovaly v jednáních, která vyústila v listopadu 1959 v podpis Stockholmské konvence ustavující Evropské sdružení volného obchodu (ESVO). Státy OEEC tak zůstaly na počátku 60. let rozděleny na tři skupiny – EHS, ESVO a pět zemí, které se nezapojily ani do jednoho z těchto ekonomických integračních uskupení – Irsko, Island, Řecko, Španělsko a Turecko.

 

Německý kancléř Konrád Adenauer (vlevo) je vítán francouzským presidentem Charlesem de Gaullem po svém příletu do Praříže 21.září 1963

 

Budování Evropských společenství

V období 60. let získávala Evropská společenství základní rysy; vznikala základní pravidla hlavních politik společenství – celní unie, společné obchodní politiky, společné zemědělské politiky – ustálila se praxe řešení klíčových otázek budoucího vývoje společenství, vznikal základ právního systému. Tyto procesy však byly významnou měrou ovlivněny vývojem mezinárodního systému a změnami v postavení klíčových aktérů uvnitř společenství. Vztahy mezi Západem a Východem směřovaly po kubánské krizi z roku 1962 k znatelnému uvolnění, přičemž USA upíraly hlavní pozornost na vývoj v jihovýchodní Asii. Nástup prezidenta de Gaulla do čela Francie přinesl zesílenou snahu francouzské politiky o mocenský vzestup země orientovanou na vztahy uvnitř NATO a Evropských společenství (ES). Británie prošla ve stejné době bolestnou revizí svého mocenského postavení, která vedla k poznání, že role globální velmoci je definitivně dohrána a Evropa se stává nejdůležitějším regionem pro britskou zahraniční politiku. Mírné uvolnění zájmu velmocí o vývoj v Evropě pak vytvořilo prostor pro posilování postavení SRN, výrazně podpořené nejdynamičtěji se rozvíjející evropskou ekonomikou.

Tyto faktory spolu s dalšími se na půdě ES projevily ovlivněním způsobu budování klíčových politik (zejm. společné zemědělské politiky – SZP), na řešení institucionálních otázek (projekt politické unie, krize prázdné židle a lucemburský kompromis) a na přístupu k otázce možného rozšíření ES o další evropské státy.

SZP byla součástí Římských smluv, o jejích konkrétních principech a nástrojích však musely členské státy teprve rozhodnout. Bylo zřejmé, že to nebude snadné, neboť systémy podpory zemědělství v členských státech se lišily. Záhy došlo k zásadní shodě, že společná zemědělská politika bude založena na principu ochrany vnitřního zemědělského trhu před nízkocenovou konkurencí ze zámoří. Nástroje této politiky byly v zásadě dvojí povahy; regulace cen a organizace zemědělského trhu. Systém institucionálních cen zajistil garantovanou úroveň cen pro výrobce, finanční podporu pro vývozce a prostřednictvím dovozních přirážek navyšoval cenu dovážených potravin.

Politická síla zemědělské populace, která tvořila podstatný segment volební podpory tehdejších vlád ve Francii i Německu, tak dala vzniknout finančně nejnáročnější politice EHS. Podmínkám společné zemědělské politiky se totiž postupně přizpůsobili farmáři všech členských zemí, včetně nových členů, kteří byli do EHS přijímáni od počátku 70. let. Výsledkem bylo několikanásobné zvýšení zemědělské produkce zemí EHS, které v 80. letech vyvrcholilo vytvořením obrovských zásob potravinářského zboží, jenž bylo uvnitř společenství neprodejné a na světových trzích způsobovalo tlak na pokles cen, čímž poškozovalo zejména rozvojové země. Reforma SZP je proto od 80. let trvalým úkolem, který se EHS/EU snaží splnit, pro nějž však jen velmi obtížně nachází politickou podporu.

Součástí francouzských snah o využití platformy EHS k vlastnímu mocenskému vzestupu se stal též plán institucionalizace politické spolupráce (Fouchetův plán). Mezivládní mechanismus konzultací měl zastřešit existující tři společenství. Obavy ostatních členských států z narušení vztahů v NATO a možného ohrožení fungování ES vedly na jaře 1962 k nepřijetí plánu.

Dalším tématem, které formovalo vztahy uvnitř EHS v 60. letech, byla otázka rozšíření. Británie se v roce 1961 pokusila oživit myšlenku evropské oblasti volného obchodu – tentokrát mezi EHS a ESVO. Opět se však setkala s odmítnutím ze strany Komise. Britská vláda se proto rozhodla požádat o členství v EHS. Vedly ji k tomu zejména politické důvody, neboť EHS bylo stále více vnímáno jako základ nové politické entity, zatímco Británie ztrácela schopnost provozovat samostatnou zahraniční politiku. USA, nejbližší spojenec, též dávaly najevo, že by přivítaly, kdyby Británie vstoupila do EHS.

Jednání o přistoupení byla zahájena v říjnu 1961. Trvalo ale více než jedenáct let, než se Británie stala členem EHS. Rozhodující přitom bylo, zda vpustit do EHS dalšího silného člena, který by narušil stávající rozložení sil. Státy Beneluxu a Itálie jednoznačně podporovaly rozšíření EHS, neboť znamenalo zmírnění dominantního vlivu Francie, která měla možnost politickými prostředky ovlivňovat jednání Německa dosud oslabeného řadou mezinárodně právních a politických omezení.

Velká Británie ani další státy do EHS v 60. letech vpuštěny nebyly. Francouzské veto přistoupení Británie zaznělo počátkem roku 1963 a znovu pak na podzim 1967. Až odchod prezidenta de Gaulla otevřel cestu rozšíření. Británie, Dánsko a Irsko se staly členy EHS v roce 1973.

 

Krize Evropských společenství

Francouzská politika vůči partnerům v EHS i v otázce rozšíření společenství nezůstala bez následků. De Gaullův postup ve věci politické unie v roce 1962 a jeho jednostranné veto vyslovené Británii počátkem roku 1963 výrazně zhoršily atmosféru uvnitř EHS a vyústily v přetrvávající neshody mezi Šestkou, mimo jiné v otázce pravomocí Evropského parlamentu a financování SZP. Francouzským vetem bylo ukončeno období hledání a harmonizace společných cílů v rámci ES. Ochota obětovat část svých zájmů pro nalezení společného konsensu prudce poklesla. Nová rozhodnutí byla častěji přijímána na základě minimálního společného zájmu nežli na základě jasných představ o správném a funkčním řešení. Nedostatek spolupráce vyvrcholil v roce 1965, kdy se názory na několik zásadních otázek uvnitř EHS střetly a Francie odmítla pokračovat v práci v orgánech Rady EHS.

Bezprostředním impulsem otevřeného konfliktu se stala otázka financování společné zemědělské politiky. Bylo třeba rozhodnout, zda princip vytváření společného zemědělského fondu z dovozních přirážek zůstane trvalým zdrojem rozpočtu. V rozhodování o zdrojích, které byly generovány fungováním společné politiky, pak měl mít podle mínění Komise podporované většinou členských vlád větší váhu Evropský parlament. Francie však odmítla podpořit návrh, který by posiloval pravomoci institucí EHS. Ostatní členové nebyli ochotni se s takovým postupem smířit. V pozadí sporu byla ještě další otázka; v poslední fázi přechodného období se mělo v Radě ministrů přejít v řadě oblastí včetně SZP od jednomyslného k většinovému hlasování. Francie v červenci 1965 oznámila, že se její zástupci nadále nebudou účastnit prací v orgánech Rady a vrátí se pouze za podmínky, že pravomoci institucí EHS nebudou posilovány a Rada ministrů bude nadále rozhodovat jednomyslně. Pětka tyto požadavky odmítla. Trvalo půl roku, než se podařilo spor ukončit lucemburským kompromisem, dohodou uzavřenou v lednu 1966, která vycházela vstříc francouzským požadavkům. Rozhodnutí o financování SZP bylo odloženo. Komise měla nadále návrhy, o nichž Rada rozhodovala většinovým hlasováním, předložit nejprve členským vládám a snažit se vyjít vstříc jejich připomínkám. Každý člen Rady pak měl právo odmítnout většinové hlasování v případě, kdy považuje projednávanou předlohu za významnou pro životní zájmy své země. O věci se pak muselo rozhodovat jednomyslně.

Lucemburský kompromis měl pro následný vývoj Evropských společenství zásadní význam. Byla jím na dlouhou dobu uzavřena cesta k dalšímu posilování nadnárodních prvků společenství a oslabena úloha Komise, která tento princip zosobňovala.

 

Dobudování společného trhu a rozšíření ES

Cesta k vyřešení nahromaděných problémů EHS se začala otevírat ve druhé polovině 60. let. Umožnil ji postupný pokles mocenské pozice Francie, způsobený zejm. rostoucí izolací uvnitř EHS, vystoupením z vojenských struktur NATO a oslabením vnitropolitické podpory prezidenta de Gaulla, které vyústilo v jeho rezignaci v dubnu 1969. Naopak postavení Německa v čele s kancléřem Willy Brandtem a novým kurzem zahraniční politiky – Ostpolitik – bylo na vzestupu. Francie si již nemohla být jista vedoucí pozicí uvnitř ES a Británie mohla ve společenství vhodně vyvážit rostoucí ekonomickou váhu i vliv SRN.

Summit v Haagu v prosinci 1969 nastínil řešení a stanovil cíle: 1) dokončit budování společného trhu (tj. naplnění Římské smlouvy), 2) prohloubení integrace, kde si to žádalo fungování celní unie a společných politik, 3) rozšíření EHS. Dohoda tak umožnila uzavřít otázku financování SZP, zahájila plánování projektu hospodářské a měnové unie a otevřela cestu rozšíření i možnost politické spolupráce. Komuniké z Haagu se tak stalo akčním programem, který ukončil krizi EHS a formoval jeho charakter pro příští desetiletí.

Davignonova zpráva z července 1970 definovala podobu politické spolupráce členských zemí a její vztah k Evropským společenstvím. Stala se základem pro vznik Evropské politické spolupráce (EPC), konzultačního mechanismu, který začal být záhy intenzivně využíván. Na mezinárodní scéně se EPC stávala viditelnou, pokud se členové ES dokázali shodnout a prezentovat své rozhodnutí jako společné stanovisko společenství. EPC nicméně nepřekročila rámec fóra pro výměnu informací a vytváření společných stanovisek. Konkrétní opatření zahraniční politiky přijímal každý ze členských států sám.

Velmi rychle se podařilo dosáhnout cíle haagského summitu týkající se rozšíření o nové členy. Přístupová jednání s Británií, Irskem, Dánskem a Norskem proběhla v letech 1970-71. ES se však počátkem roku 1973 rozšířila pouze o tři nové členy, Norsko přístupovou smlouvu odmítlo v referendu.

 

„Euroskleróza“ — 70. – 80. léta

Počátek 70. let sliboval obnovení dynamiky integračního procesu. Na summitu ES v Paříži v prosinci 1974 bylo rozhodnuto o vytvoření Evropské rady, která nahradila dosavadní praxi neformálních setkání na nejvyšší úrovni. EPC, dosud jasně oddělená od agendy ES, byla propojena s jednáním Rady ministrů ES. Nejvyšší představitelé členských států též vyjádřili souhlas se zavedením přímých voleb do Evropského parlamentu (EP). První volby se konaly v roce 1979. Duch pařížského summitu, plný nadějí z možností dalšího rozvoje spolupráce, nepřetrval dlouho.

První ropná krize v roce 1973, během níž prudce vzrostla cena ropy, na níž byly evropské ekonomiky závislé, způsobila v hospodářstvích zemí ES zaznamenávajících již od konce 60. let klesající tempa růstu, obrovské problémy dlouhodobého charakteru. Přítomnost nových členů ve společenství, bez zkušeností mnoha let vzájemného přizpůsobování a hledání schůdných cest spolupráce, situaci dále komplikovala.

Počátkem 80. let vyvrcholila krize systému financování rozpočtu ES. Nárůst zemědělské produkce způsobil zvýšení výdajů na nástroje SZP, skladování, export či další zpracování přebytků si žádaly další náklady. Británie po nástupu Margaret Thatcherové do čela vlády v roce 1979 navíc požadovala vyřešení problému příspěvku do rozpočtu ES, který vznikal z vysokého podílu zahraničního obchodu na výkonu britské ekonomiky. Záporné saldo vůči rozpočtu ES dosáhlo 1 miliardy liber, přitom však výkonností své ekonomiky se Británie řadila na předposlední místo, nižší výkonnost vykazovalo pouze Irsko. Kompromisní dohoda z Fontainebleau z června 1984 přiznala Británii slevu na odvodech do rozpočtu ES. S ohledem na vstup nových členů (Řecko, 1981; Portugalsko a Španělsko, 1986), kteří se měli ocitnout spíše v pozici příjemců, bylo třeba omezit výdaje na SZP a navýšit příjmy rozpočtu.

 

Oživení integrační dynamiky – 80.-90. léta

Zbrzdění dynamiky integračního procesu – ‚euroskleróza‘ – vyplývalo do velké míry z hospodářských obtíží, se kterými potýkaly všechny členské státy ES. Vážnějším problémem však bylo, že chyběla shoda o charakteru vývoje vzájemného vztahu mezi principem nadnárodním (nestátním) a mezistátním, na němž bylo společenství budováno. Odpověď na tuto otázku začali členové ES hledat na přelomu 70. a 80. let – a hledají ji dosud.

Německo a Itálie předložily v roce 1981 Evropské radě dokument nazvaný Evropský akt (Genscher-Colombo), který vyzýval k prohloubení ekonomické spolupráce členů ES a k rozšíření spektra politik i mimo hospodářskou sféru, zejm. na poli zahraniční a bezpečnostní politiky. Ve stejné době se ujal iniciativy i Evropský parlament, v němž poprvé zasedli přímo volení poslanci. Veterán evropského hnutí Altiero Spinelli předsedal výboru, který připravil návrh smlouvy o Evropské unii schválený Evropským parlamentem v únoru 1984. Evropská unie se měla stát nadnárodní organizací s vymezenými oblastmi působnosti a s odstupňovanou mírou integrace v různých oblastech.

Tyto a další iniciativy vedly k rozhodnutí Evropské rady v Miláně v červnu 1985 o svolání mezivládní konference, která měla projednat otázky Evropské unie a dobudování jednotného trhu. Výsledkem mezivládní konference, která se sešla koncem roku 1985 v Lucemburku, byl Jednotný evropský akt (JEA), úprava zakládajících smluv, která odrážela dohodu o nutných krocích k oživení integračního procesu.

JEA spojoval řešení dvou zásadních problémů, před nimiž ES stála – členské státy se zavázaly do počátku roku 1993 odstranit zbývající překážky, které dosud bránily volnému pohybu zboží, kapitálu a osob mezi členy společenství, a o konkrétních rozhodnutích měla Rada ministrů rozhodovat na základě kvalifikované většiny. JEA posílil legislativní pravomoci EP zavedením „procedury spolupráce“, která nutila Radu k větším ohledům na stanovisko EP, a „procedurou souhlasu“ v oblasti schvalování mezinárodních smluv. JEA otevíral cestu pro budoucí smlouvu o Evropské unii.

 

Cesta k EU

Projekt jednotného vnitřního trhu byl prvním velkým projektem, v němž členské státy prokázaly vůli k prohlubování integračního procesu. Zároveň však ukázal, že nalezení shody o potřebných krocích je velmi obtížné. Naplnění JEA, zejména zavedení nových společných politik navíc stavělo před společenství další problém: kde vzít prostředky na jejich financování. Komise v čele s Jacquesem Delorsem předložila počátkem roku 1987 návrh řešení, později označovaný jako Delorsův balíček. Rostoucí výdaje na reformovanou strukturální politiku a finanční nároky aplikace opatření jednotného trhu si vyžádaly, aby ES omezilo výdaje na společnou zemědělskou politiku a žádalo větší příspěvky od svých členů. Delorsovým balíčkem se Komise po dlouhé době dostala do aktivní role v plánování strategických kroků společenství, kterou opustila koncem 60. let. Následovaly první kroky ke snížení výdajů na garance cen zemědělských produktů. O rok později Komise oživila myšlenku ustavení hospodářské a měnové unie a navrhla její realizaci ve třech etapách. Ve stejné době předložila i návrh evropské sociální charty jako nástroje ochrany zaměstnanců před negativními dopady zavedení jednotného trhu. Konec studené války a sjednocení Německa pak byly tím nejsilnějším impulsem, který přiměl státy ES k dokončení projektu Evropské unie a podpisu Maastrichtské smlouvy.

 

Evropská unie – 90. léta

Revoluční zvrat v Evropě v letech 1989-90 urychlil přípravy ustavení Evropské unie. Konec studené války vyvolal jednak obavy z možného rozkladu Severoatlantické aliance jako účelového spojenectví motivovaného existencí studené války, jednak z dalšího mocenského vzestupu německého státu. Sjednocení Německa na podzim 1990 proto bylo nejvýraznějším motivem zrychleného tempa integrace států ES. Mezivládní konference o hospodářské a měnové unii svolaná na prosinec 1990 byla doplněna konferencí o politické unii, se snahou zahrnout většinu již diskutovaných oblastí prohloubené spolupráce do nového a pevnějšího rámce Smlouvy o Evropské unii (SEU). Ta byla podepsána dvanácti členy ES v únoru 1992 v nizozemském Maastrichtu. Omezený čas na jednání a slabý konsensus o nástrojích další integrace ovlivnily strukturu smlouvy. SEU tvoří jednak rámec pro všechny oblasti spolupráce, včetně Evropských společenství, jednak upravuje spolupráci v oblastech zahraniční politiky a vnitřních věcí a soudnictví. Vytvořila tak pilířovou strukturu, jejíž části mají rozdílný charakter – tři evropská společenství mají komunitární povahu, zatímco spolupráce v druhém a třetím pilíři má pouze mezivládní formu. V rámci smlouvy o Evropském společenství pak byly výrazně rozšířeny oblasti spolupráce (občanství Unie, hospodářská a měnová politika, sociální politika, vzdělávání a odborná příprava mládeže, kultura, ochrana zdraví, ochrana spotřebitele, transevropské sítě, výzkum a technologický rozvoj, životní prostředí, hospodářský rozvoj) a nově upraveny pravomoci institucí, zejm. posílena role EP v legislativním procesu zavedním procedury spolurozhodování. Klíčovým projektem ekonomické integrace se stala hospodářská a ekonomická unie.

Ratifikační proces SEU v letech 1992-93 se setkal s četnými úskalími, zejm. s odmítnutím smlouvy Dány v prvním referendu v roce 1992 a těsným výsledkem referenda ve Francii v témže roce, problémy nastaly i v Německu a Británii. Ukázalo se, že obyvatelé nově vznikající unie nejsou připraveni na další výrazný posun v integraci. Naplňování cílů, které obsahovala Maastrichtská smlouva, bylo proto nerovnoměrné. Zatímco v oblastech, které souvisely s tradičními oblastmi společných politik, bylo možno sledovat poměrně dynamický rozvoj, v jiných, které patřily např. ke státním monopolům (telekomunikace, energetika aj.), byl naopak vývoj velmi pomalý.

Mezivládní konference (MVK) v letech 1996-97 měla za úkol zhodnotit první zkušenosti a dořešit problémy, na jejichž řešení se členské státy nedokázaly na počátku 90. let shodnout. Amsterdamská smlouva, jež zakotvovala výsledky MVK, však odrážela i nadále jen omezenou míru shody. Pilířová struktura EU zůstala zachována. Oblast upravující pravidla volného pohybu osob byla nicméně převedena do prvního pilíře jako součást podmínek fungování vnitřního trhu. Do rámce EU byly zahrnuty Schengenské dohody, které mají počátek v 80. letech, kdy se Francie, Německo a státy Beneluxu snažily připravit na negativní dopady otevření jednotného vnitřního trhu. K důležitým tématům MVK patřily též instituce EU. Počátkem roku 1995 se staly členy EU další tři země: Finsko, Rakousko a Švédsko a ve stejné době počaly podávat žádost o přistoupení i státy střední a východní Evropy. Reforma institucí, která by připravila EU na východní rozšíření, však byla nad síly členů EU. Protokol o institucích připojený k Amsterdamské smlouvě naznačoval možnost přistoupení dalších pěti členů, úpravy pro větší počet však vyžadovaly svolání nové mezivládní konference.

Agendě EU ve druhé polovině 90. let dominovala poslední etapa přípravy na přijetí jednotné měny. V roce 1999 přijalo prvních jedenáct zemí jednotnou měnu – euro, o tři roky později byly dány do oběhu bankovky a mince jednotné měny.

 

Východní rozšíření EU a perspektivy pro 21. století

Státy střední a východní Evropy, které po skončení studené války procházely politickou a ekonomickou transformací, daly záhy najevo svoji vůli stát se členy ES/EU. Cesta k tomuto cíli se však ukázala být dlouhá a složitá, neboť se musely přibližovat k EU v době, kdy sama procházela velmi dynamickým vývojem. Prvním krokem bylo uzavření smluv o přidružení počátkem 90. let. ES/EU v nich poprvé deklarovala, že konečným cílem je přistoupení přidružených zemí k EU. V roce 1993 pak Evropská rada pod tlakem zemí střední a východní Evropy přijala kodaňská kritéria, rámcové podmínky, které musí uchazeči o členství splnit, aby se mohli stát členy EU. Přes pokroky v ekonomické transformaci zemí střední a východní Evropy byly rozdíly vůči zemím EU velké a vyžadovaly rozsáhlé změny v legislativě žadatelských států. EU přijala v roce 1995 Bílou knihu o přistoupení k vnitřnímu trhu, která sloužila jako vodítko pro realizaci těchto změn. Během dalších dvou let podalo deset zemí střední a východní Evropy žádost o zahájení přístupových jednání. Komise předložila avis – hodnotící stanovisko k žádostem o členství – v létě 1997 spolu s programovým dokumentem Agenda 2000, jenž vymezoval potřebné reformní kroky, které měla EU učinit, aby byla schopna přijmout nové členy, zejm. reformovat finančně náročné politiky – SZP a strukturální politiku. V závěru roku přijala Evropská rada rozhodnutí zahájit rozhovory s první vlnou zemí, které byly nejlépe připraveny na členství v EU – ČR, Estonskem, Maďarskem, Polskem, Slovinskem a Kyprem. Přístupová jednání byla zahájena v březnu 1998, počátkem roku 2000 se skupina zemí vyjednávajích o přistoupení rozšířila na dvanáct – o Slovensko, Lotyšsko, Litvu, Buharsko, Rumunsko a Maltu. Prvních deset zemí ukončilo jednání v prosinci 2002, smlouvu o přistoupení podepsalo během zasedání Evropské rady v Aténách v dubnu 2003 a do EU vstoupilo v květnu 2004, Bulharsko a Rumunsko je následovaly počátkem roku 2007.

Proces rozšíření o státy střední a východní Evropy byl úzce propojen s procesem instutucionální reformy. Závažnost této vazby se projevila v rozhodnutí Evropské rady v Kolíně z jara 1999 o svolání MVK ještě předtím, než EU začne přijímat do svých řad další nové členy. MVK o institucionální reformě ukončená podpisem Smlouvy z Nice počátkem roku 2001 měla připravit EU na východní rozšíření (úprava rozhodovacích pravidel v Radě, rozšíření oblastí rozhodování kvalifikovanou většinou v Radě, omezení budoucího růstu počtu členů Komise aj.), již koncem téhož roku Evropská rada v Laeken rozhodla o svolání Konventu o budoucnosti Evropské unie. V Konventu zasedli v březnu 2002 zástupci vlád a parlamentů členských států spolu se členy Evropského parlamentu a Komise EU. Na návrh předsednictva v čele s bývalým francouzským prezidentem Valéry Giscard d’Estaing rozhodl Konvent o vypracování Návrhu smlouvy o ústavě pro Evropu, který byl přijat v červenci 2003. Jednání Konventu se účastnili i zástupci z kandidátských zemí, jejich stanoviska však nemohla narušit konsensus, k němuž jednání směřovalo. Návrh smlouvy usiloval o řešení všech hlavních problémů dosavadní podoby smluvního rámce EU (právní subjektivita EU, přesné vymezení kompetencí EU, sjednocení legislativních procedur, začlenění Listiny základních práv aj.) a upravil institucionální rámec s cílem zjednodušit a zefektivnit rozhodovací procesy v EU (stálé předsednictví, zavedení funkce ministra zahraničních věcí, omezení počtu členů Komise, změna rozhodovací procedury v Radě aj.). Text smlouvy se stal podkladem pro jednání MVK svolané v říjnu 2003, která jeho mírně upravenou podobu schválila v červnu 2004. V říjnu 2004 pak dvacet pět členů již rozšířené EU podepsalo Smlouvu zřizující ústavu pro Evropu. Ratifikační proces však narazil v následujícím roce na kritickou překážku, když dvě ze zemí zakládající Šestky Ústavní smlouvu v referendu odmítly. Další dva roky hledaly členské státy shodu o tom, jak naložit s obsahem dokumentu. V první polovině roku 2007 se německé předsednictví ujalo iniciativy, která vyústila v přenesení věcných změn, jež přinášela Ústavní smlouva, do stávajích textů zakládajících smluv o Evropské unii a Evropském společenství. Lisabonská smlouva byla podepsána v prosinci 2008 a čeká na ratifikaci všemi dvaceti sedmi členy EU.

Snaha o konsolidaci institucionálního rámce evropského integračního procesu je přirozenou reakcí na paralelně probíhající procesy prohlubování integrace a rozšiřování počtu členů EU, zároveň však představuje významnou zátěž pro agendu a politické kapacity Unie. První desetiletí nového milénia postavilo před evropské státy i EU jako celek řadu výzev, na něž je třeba reagovat a hledat společná východiska (konkurenceschopnost, nové bezpečnostní hrozby, energetická bezpečnost, výhled dalšího rozšiřování o země západního Balkánu a Turecko aj.). Schopnost nalézat společná řešení pro tyto úkoly tak prověřuje životaschopnost myšlenky evropské jednoty.